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专栏1.1.了解不同类型的财政措施对公共财政的影响

为了应对新冠疫情带来的经济压力和社会挑战，政府正采取各种形式的财政措施，而这些措施对预算和债务有不同的影响（图1.1.1）。额外的支出或减税会导致预算赤字立即增加。通过贷款或注资对陷入财务困境的公司的支持不会直接影响预算，但可能会增加债务或需要额外的借款。担保不会在短期内影响赤字或债务，但会使政府面临中长期财政风险。

短期内，大多数预算“线上”措施的全部成本反映在财政余额、政府债务和增加的借贷需求上。这些措施包括额外支出（例如，医疗服务和失业救济金）；资本补助和定向转移（例如，工资补贴或直接转移）；或通过标准预算渠道提供的税收措施（例如减税或其他减免）。递延税款和社会保障缴款对赤字和债务有暂时影响，但可以为纳税人提供流动性。尽管递延在目前创造了融资需求，但政府未来终要偿付。

“线下”措施通常涉及资产的增加，例如贷款或企业股权。向企业注资或给予贷款对财政赤字产生的影响可能很小或为无，除非涉及到优惠条款，但这些措施会导致债务增加或减少流动性。除非预期成本已纳入预算，不然授予银行、企业或家庭的政府担保通常不会立即产生赤字，但它们会产生或有负债，政府可能会在未来面临担保要求。因为政府担保债务，贷款违约或权益损失会减少政府的资产，而要求担保会增加公共债务，这将会减少政府的净资产（资产扣除负债）。

专栏1.2.抗议浪潮：经济改革与社会动荡

在过去的两年中，世界各地爆发了越来越多的抗议活动,这给政府和政策制定者理解和处理这些不满的根源提出了挑战。厄瓜多尔、海地和伊朗的抗议原因是政府宣布燃油价格上涨，而法国的抗议活动与铁路系统和养老金改革以及燃油税上调计划等相关。在苏丹，面包价格急剧上涨和燃料短缺导致社会动荡。在黎巴嫩，人们因政府宣布互联网通话收费走上街头抗议，而在智利，公共交通票价的小幅上涨引发了对更广泛问题的社会抗议。

对政策改革的抗议，特别是对基本商品价格上涨和其他财政措施的抗议，并不是新现象（Morrison）。例如，公共工资的减少或食品和燃料价格的上涨引发了年代在布基纳法索、厄瓜多尔、尼日利亚和赞比亚以及年代在加蓬、印度尼西亚和菲律宾的抗议活动。在其他情况下，相对于经济因素，政治因素导致了动乱。各国政府一直在努力理解抗议的起因，并努力设计出有助于降低社会动荡风险的政策。

共同主题：社会动荡的根本原因和诱因

每个国家的抗议活动都有其独特性，但它们又似乎具有广泛的共同主题。特定的举措可能会引发抗议，不断强化的紧张局势又迅速将社会动荡转变为对政府政策的广泛批评。人们由于长期的不满和不良对待的认知而走上街头（PassarelliandTabellini）。

贫穷程度和不平等现象严重或持续加剧，特别是在社会保障体系薄弱的国家，可能加剧动荡。存在广泛腐败史、公共政策缺乏透明度以及服务质量差的国家，抗议活动也更有可能发生。纵观各国，许多团体感到他们在公共事务中缺乏发言权，并且现有政党或政治制度没有很好地代表他们。例如，皮凯蒂（Piketty，）提出，在一些西方民主国家，既有的左派和右派的政党已被“受过高等教育者或商人”的精英统治，导致工人阶级代表性少。在其他地区，年轻一代则在近期引领了许多抗议活动，对现有政策忽视他们的福利表示不满并传达他们的诉求。抗议活动也经常像海浪那样发生，预示着潜在的传染效应，包括跨境传播（Katz；Chen，Lu和Suen）。这样的案例包括年代初的阿拉伯之春革命和年在拉丁美洲几个国家蔓延的抗议活动。

尽管上面讨论的长期挑战是多方面的，并且具有深远的政治、历史和社会学根源，但引发抗议的触发因素通常与特定的经济政策措施有关，这在各国存在共同点。基本商品和能源产品的价格上涨或公共工资的降低更有可能面临强烈反对，因为它们威胁到人口中弱势群体的生计，或者侵蚀了可以组织起强烈反抗的社会团体的重要利益，比如公务员群体或城镇中产阶级。相比之下，削减公共投资或一般经常性支出带来的动荡风险较小，这是因为其成本有时会延期或间接分配给所有人，而不是集中在特定人群上（Morrisson）。如果支持措施被认为不足以缓解新冠病毒危机及其带来经济影响，或者有利于富人、存在不公平性，或者这些措施之后撤回，也容易引起各国新一波的社会动荡。

政策设计的问题

政策制定者应针对人民对国家不满的根源来解决问题。短期内，政策制定者对政策改革的设计有更多的控制权，在减少动荡方面，国际经验提供了参考。

充分的规划以及基于分析和缓和措施的明确战略，可以提高成功的可能性，选举的改革授权也是如此（Clements等；经合组织）。通常采取允许公民逐步适应的渐进手段从政治角度而言是更容易接受的。相比之下，如果为应对当前的经济压力冒然行动，改革的成功率就会降低（经合组织）。改革计划应包括克服利益集团反对的战略，也应包括针对受到不利影响群体的缓和措施，这两者对于建立公众的支持至关重要(Clements等;Inchauste和Victor;Furceri等)。在改革之前实施缓和措施，并将这些措施与改革公开联系起来，可以表明政府对保护相关群体的承诺。任何缓解措施均应提供充分的覆盖和有力的补偿，并对相关群体公开。例如，年伊朗成功实施的能源补贴改革，进行了公开信息宣传，并配套了面向家庭大额即时的转移支付。相比之下，年11月，在高失业率和潜在的不满情绪背景下，没有事先通知或补偿的情况下，政府因宣布燃油价格大幅上涨而遭到抗议。当年的海地和年的厄瓜多尔因为能源价格上涨引发动荡，要么没有缓和措施，要么措施对公众不透明，或者覆盖面和力度不够。相反，摩洛哥当局逐步取消了补贴，并于年在实施改革之前征求了利益相关方的意见，随后更为顺畅地推进了改革。广泛而一致的沟通机制可以帮助建立广泛的公众支持。目前，明确解决新冠病毒危机的支持措施是暂时的，有助于预期管理。更广泛地说，沟通策略应包括与受改革影响并可能影响其成败的利益相关者进行磋商(Worley,Pasquier和Canpolat)。宣传活动应该透明地解释改革的理由和现状所付出的代价，并为受不利影响的群体提出缓解措施(Clements等)。例如，在年巴哈马实行增值税之前，政府开始了深入的公众宣传运动并实施了缓解措施。必须让公众意识到维持现状的代价是高昂的，以及如何将改革产生的所有盈余重新用于民众（例如，通过扩大教育和医疗卫生支出）(Inchauste和Victor;经合组织)。尽管这些教训都基于实证案例和国际经验，但重要的是要认识到导致动荡的因素仍然是不可预测的，并且取决于各个国家不断变化的具体情况以及区域和全球多种因素。专题附录1.1应对疫情部分经济体采取的财政措施翻译：韩健安

专题总结了部分经济体为应对疫情从年1月1日-4月8日政府已经宣布或采取的关键财政措施。专题按对公共财政短期和中长期影响的不同对财政支持措施进行了分类（比如，线上和线下措施，担保）。细节内容请参考年4月《财政监测》专栏1.1。专题并不是为了对比各经济体所采取的措施，因为各经济体具体环境存在差别，包括疫情和其他冲击的影响存在差别。专题主要聚焦在现有自动稳定器之外，政府所采取的补充措施。自动稳定器的范围和规模在各国不尽相同。由于政府正采取额外的措施或优化具体措施的细节，因此专题中包含的推测的信息仅为初步信息。表格内容不代表IMF对所列措施的观点。更多货币和财政政策信息，请登录IMF政策跟踪网址(

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